Program okoljskih in krajinskih plačil

Program okoljskih in krajinskih plačil

Program predstavlja analogijo programov podpor za območja z omejenimi dejavniki za kmetijstvo in kmetijskih okoljskih programov v okviru skupne kmetijske politike EU. Temelji na načelu plačila za storitve, ki predstavljajo ‘dodano vrednost’ kmetijski pridelavi. Iz vidika ohranitve vzorca poseljenosti, teritorialne strukture gospodarskih dejavnosti in ohranitve kulturne krajine, predstavljajo izravnalna plačila za kompenzacijo višjih stroškov kmetijske proizvodnje na manj ugodnih območjih enega ključnih mehanizmov kmetijske politike. Pri okoljskih plačilih pa gre za plačevanje storitev ohranjanja naravnih virov ob spoštovanju zakonsko določenih okoljevarstvenih restrikcij v kmetijski pridelavi.

Dejansko gre pri tem programu za pomemben preskok pri vrednotenju narodnogospodarskih funkcij kmetijstva. Hkrati pa samo zadosten obseg izvajanja tega programa omogoča družbeno zaželen obseg kmetijske pridelave tudi po vstopu v konkurenčnejše razmere skupnega evropskega trga in uveljavitev primerjalnih prednosti v pridelavi zdrave hrane.

V predpristopnem obdobju je predvidena vzpostavitev okoljskih in krajinskih podpor kmetovanju po načelih in metodah, ki bodo z vstopom v EU zagotavljale takojšen prehod na tovrstne programe v okviru skupne kmetijske politike. Neposredna udeležba sredstev SAPARD v tem programu ni predvidena. Posredno pa bodo ukrepi v okviru razvojnega programa kmetijstva in podeželja, ob soudeležbi sredstev SAPARD, omogočili usposobitev kmetijskih gospodarstev za bodočo udeležbo v okviru programa okoljskih in krajinskih plačil.

Razvojni program kmetijstva in podeželja

V okviru ukrepov za izboljšanje kmetijske strukture zaenkrat ni predvideno, da bi se v okviru sredstev SAPARD izvajale podpore naložbam na kmetijskih gospodarstvih. Določila uredbe so namreč restriktivna na področju sofinanciranja investicij v kmetijska gospodarstva, ki predvidevajo povečanje fizičnega obsega proizvodnje na obratu. Brez tovrstnih investicij pa vzpostavitev konkurenčnejših proizvodnih struktur v slovenskem kmetijstvu praktično ni mogoča. Možno bi bilo sofinanciranje sredstev SAPARD pri investicijah v izboljšanje higienskih, etoloških ali okoljevarstvenih razmer na kmetijskih obratih. Vendar se postavlja vprašanje racionalnosti vodenja dveh različnih vrst adminstrativnih postopkov za eno samo vrsto ukrepa.

Od ostalih ukrepov za izboljšanje kmetijske strukture pridejo v poštev za vključitev v program SAPARD podpore za izboljšanje proizvodne sposobnosti zemljišč z zemljiškimi operacijami in podpore za vzpostavitev in delovanje skupin proizvajalcev.

Iz kratke analize konkurenčnosti, razvojne dinamike in potencialov živilsko-prehrambene industrije je razvidna precejšnja stopnja nekonkurenčnosti in nepripravljenosti sektorja na razmere bodočega skupnega trga EU. Možnost prodaje na širšem skupnem trgu je mogoča zgolj ob upoštevanju (praviloma strožjih) higienskih standardov, kar zahteva prilagoditev razvojno sposobnih obratov z naložbami v posodobitev. Poleg tega nastopanje na konkurenčnejšem skupnem trgu zahteva nujne razvojno-organizacijske spremembe. Usposobitev slovenske živilsko-predelovalne industrije bo ena od prioritetnih nalog v okviru programa SAPARD za Slovenijo. Podpore bodo predvidoma namenjene kapitalskim podporam investicijam ter razvojno-organizacijskim podporam na področjih R&R, trženja in delovnega usposabljanja v živilsko-prehrambeni industriji.

Iz vsebin ukrepov predpristopne pomoči je razvidna tudi težnja po usposobitvi držav kandidatk za spodbujanje celovitega razvoja podeželja. Tovrstni ukrepi imajo v Sloveniji svojo normativno podlago v programu Celostnega razvoja podeželja in obnove vasi (CRPOV), katerega izvajanje je v pristojnosti MKGP. Sorodnost obravnavanih vsebin, vzpostavljena izvedbena infrastruktura in deloma že pripravljena projektna gradiva, so razlogi za verjetno vključitev ukrepov prostorskega urejanja (infrastruktura, povezana z razvojem kmetijstva, obnova vasi) ter razvoja alternativnih dohodkovnih virov na podeželju v program SAPARD za Slovenijo.

Implementacijske strukture

Iz sektorskega razvojnega načrta povzemamo shemo finančnih in dokumentacijskih tokov v okviru izvajanja predpristopne pomoči. Iz sheme je razvidna tudi preliminarna organizacijska shema Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, ki bo odgovorno za izvajanje in nadzor ukrepov predpristopne pomoči..

Vir: MKGP (1999),

Višina sredstev, katerih se lahko Slovenija nadeja s predpristopno pomočjo kmetijstvu in razvoju podeželja, nikakor ne more upravičiti visokih stroškov vzpostavitve in delovanja AKTRP. Drži pa, da je vzpostavitev AKTRP nujni vložek Slovenije za bodočo usposobljenost izvajanja ukrepov skupne kmetijske politike. Uvedba primerljivih tržnih redov ter ukrepov kmetijske strukturne politike in razvoja podeželja pomeni pripravo na ‘mehak pristanek’ v EU. Vzpostavitev zahtevne organizacijske in informacijske infrastrukture pri tem pomeni dodaten strošek v (pre?)visoki ceni vstopa na področju kmetijstva.

Kritični pogled na regionalni, prostorski in okoljski vidik razvoja kmetijstva v Sloveniji

Pričakovani učinki na manjšanje regionalnih razvojnih disparitet

Nerealno bi bilo pričakovati, da bi reforma kmetijske politike, kljub svoji korenitosti, odločilno prispevala k zmanjševanju razvojnih disparitet med območji v Sloveniji. V tem oziru jo je vsekakor primerneje obravnavati zgolj kot enega od instrumentov v okviru sektorskih politik, ki imajo določen vpliv na regionalni razvoj. Rezultati empiričnih analiz pa nam kljub temu dovoljujejo, da vsaj v okviru primerjave dohodkov iz kmetijstva opišemo nekatere pričakovane posledice.

Kot ugotavljajo nekateri tuji avtorji (npr. Terluin in sod., 1995), obstaja pozitivna korelacija med visoko stopnjo gospodarske razvitosti območja in visokimi dohodki iz kmetijstva na teh območjih. Zaradi pomanjkanja reprezentativnih regionalnih podatkovnih baz o dohodkih iz kmetijstva na žalost te ugotovitve ne moremo preveriti tudi za Slovenijo.

Načrtovani premik težišča ukrepov kmetijske politike od tržno-cenovnih podpor k proizvodno nevezanim neposrednim plačilom ter plačilom za okoljske in krajinske storitve kmetijstva, bi moral imeti za posledico tudi enakomernejšo porazdelitev javnih sredstev, porabljenih za kmetijstvo. Tako je pričakovati, da se bodo razlike v višini dohodkov iz kmetijstva med območji zmanjšale z izvajanjem proizvodno nevezanih neposrednih plačil in dodatnih dohodkovnih izravnav za kmetovanje v območjih z manj ugodnimi razmerami.

Dodatno spodbudo k doseganju cilja ekonomske in socialne kohezije med območji lahko pomeni močno okrepljeni razvojni segment strukturnih podpor v kmetijstvu (podpore investicijam, tržnemu organiziranju, zemljiškim ukrepom) ter vključevanju v regionalne razvojne programe (razvoj infrastrukture, povezane z razvojem kmetijstva, razvoj alternativnih in dopolnilnih dohodkovnih virov na podeželju, obnova vasi). Vendar je slednje odvisno od zmožnosti aktiviranja razvojnih pobud na regionalni in lokalni ravni, učinkovitosti institucionalne organiziranosti in zmožnosti aktiviranja lastnih sredstev, torej od številnih atributov, ki se od enega do drugega območja v Sloveniji močno razlikujejo. Ključnega pomena je usklajenost sektorsko specifičnih razvojnih ukrepov v kmetijstvu in njihove usklajenosti z mehanizmi regionalne strukturne politike.

Obstoječi koncept regionalne strukturne politike v Sloveniji s sprejemom novega krovnega zakona (Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja, UL RS 60/1999) prinaša korenite vsebinske in organizacijske spremembe. Tako uvaja nekatere pomembne spremembe na področju državne uprave (ustanovitev Sveta za strukturno politiko, Agencije za regionalni razvoj), katere naj bi skrbele za večjo koordinacijo sektorskih razvojnih politik in učinkovito večletno regionalno razvojno planiranje. Z nastajanjem regionalnih razvojnih agencij in vključevanjem Agencije za regionalni razvoj naj bi bilo pokrito področje priprave in izvajanja regionalnih razvojnih programov. Zakon tudi opredeljuje temeljna načela dodeljevanja razvojnih spodbud in merila za določanje območij s posebnimi razvojnimi problemi.

S sprejetjem tega zakona naj bi bilo zadoščeno zahtevi po uskladitvi zakonodaje z EU na tem področju, izražene na analitičnih pregledih zakonodaje o regionalni strukturni politiki (april 1999) in vertikalnih ukrepih kmetijske politike v razvoju podeželja (januar 1999). Postavljena so temeljna izhodišča in izvedbeni mehanizmi za izvajanje celovitih, večletnih regionalnih razvojnih programov ter njihovo kvalitativno in kvantitativno širitev, spodbujeno s sofinanciranjem strukturnih skladov EU.

Obstoj ustreznih zakonskih podlag je potreben, nikakor pa ne zadosten predpogoj za vodenje koherentnega regionalnega razvoja v Sloveniji. Tako ostajajo odprta številna vprašanja, na katera bo razvojna politika morala najti odgovore. Med njimi lahko izpostavimo dve tipični skupini vprašanj:

Kakšna bo hierarhija razvojnega načrtovanja? Katere bodo razvojne prioritete države? Kakšen bo učinek novih pristopov v vodenju regionalne politike na posamezne sektorje?

V kolikšni meri so obstoječi sektorski razvojni ukrepi združljivi z novo organiziranostjo regionalne strukturne politike? Ali ti ukrepi po vsebini in obsegu ustrezajo standardom EU?

Področje razvoja podeželja in vključevanja kmetijstva v programe regionalnega razvoja ne predstavlja izjeme v nedorečenosti izvedbenih mehanizmov v okviru bodoče organiziranosti regionalne politike. Rešitve, podane v ključnih razvojnih dokumentih tako na področju kmetijstva, kot tudi regionalnega razvoja, ne podajajo jasnih odgovorov o zasnovi implementacijskih struktur, ki bi omogočale koordinirano delovanje na teh dveh področjih.

Pomembnost področja razvoja podeželja se odraža tudi v že omenjeni novi zakonski podlagi regionalnega razvoja v Sloveniji. Za podeželska območja je značilna slabše razvita gospodarska infrastruktura, kar se, pogosto v povezavi z njihovo zaznano ali fizično oddaljenostjo, odraža v njihovem splošnem gospodarskem nazadovanju.

Iz izkušenj držav EU lahko vidimo, da cilj diverzifikacije podeželskih ekonomij zahteva celovit pristop. Glavni izziv politike razvoja podeželja je tako izboljšanje ravnotežja med podeželskimi in urbanimi območji v gospodarskem in socialnem standardu prebivalstva ter priložnostmi za gospodarski razvoj. Istočasno ne sme priti do ogrožanja tržnih signalov, ki vodijo do strukturnih sprememb. Zato je za celovit razvoj podeželja bistvenega pomena usklajeno delovanje prostorsko osredotočene regionalne razvojne politike in sektorsko naravnane kmetijske politike.

Celoten pristop v načrtovanju in izvajanju politike regionalnega razvoja v Sloveniji bo vsled vključevanja v strukturno in kohezijsko politiko EU deležen velikih sprememb. To velja tudi za področje tvornega vključevanja kmetijstva v celovite regionalne razvojne programe. Bolj kot vsebinske in metodološke, so potrebne spremembe tehnične narave: širitev in združevanje sedanjih programov v splošni koncept regionalne politike in zagotavljanje njihovega večletnega financiranja. Ker gre pri tem nenazadnje tudi za pomembno odprto vprašanje o obsegu in vsebinah bodočega sofinanciranja teh programov iz strukturnih skladov EU, bi bilo potrebno za podlago nadaljnjemu odločanju izdelati natančnejšo analizo možnosti in pričakovanih ekonomskih posledic.

Okoljski vidiki

Obstoječi ukrepi tržno-cenovne politike stimulirajo proizvajalce k povečanju produktivnosti, z intenzivnejšo rabo kmetijskih površin in povečanjem staleža živali. Posledično prihaja do večje obtežbe krmnih površin, rabe zaščitnih sredstev in dodajanja hranil, kar se zlasti na okoljsko občutljivejših območjih odraža v zvišani stopnji onesnaženosti tal, eroziji ter siromašenju rastlinskih in živalskih ekosistemov. Čeprav so empirični podatki o tem dokaj skopi, na osnovi obstoječih podatkov (npr. Leskošek in Mihelič, 1999) lahko trdimo, da v Sloveniji prihaja do močnega točkovnega onesnaženja s strani kmetijstva zlasti v nekaterih nižinskih predelih z razvito intenzivno živinorejsko proizvodnjo.

Sektorski razvojni program, še zlasti pa temeljni principi bodoče organiziranosti v okviru SKP, prinašajo nekatere rešitve za zajezitev problema onesnaževanja s strani kmetijstva. Upravičenost do neposrednih plačil v kmetijstvu bo temeljila na uporabi proizvodnih metod, usklajenih z načeli zakonsko predpisane ‘dobre kmetijske prakse’. Posebna skupina ukrepov bo namenjena spodbujanju ekstenziviranja kmetijske proizvodnje na okoljsko občutljivejših površinah in uvajanju okolju prijaznejših oblik kmetijske obdelave. Tudi vezava neposrednih plačil na enoto površine neposredno ne spodbuja intenziviranja kmetijske pridelave, tako da v večji meri odgovarja enemu od poglavitnih ciljev kmetijske politike ‘zaščite kmetijskih površin in vode pred onesnaženjem in neprimerno rabo (MKGP, 1993)’ in nudi večje mošnosti za zagotavljanje pozitivnih eksternih učinkov.

Ekstenziviranje rabe kmetijskih površin posredno prispeva k bogatejši naravni raznovrstnosti absolutnih travnih površin, ki prevladujejo v strukturi kmetijskih površin v Sloveniji. Potencialno pa lahko pride do večjih problemov na njivskih površinah, kjer ekstenzifikacija v rastlinski proizvodnji lahko vodi do širitve njihove monokulturne rabe. V tem oziru je pomembna vzpostavitev močnih navezav med izvajanjem podpor kmetijstvu, minimalnimi okoljevarstvenimi zahtevami in spodbudami za uvajanje okoljsko sprejemljvejših proizvodnih metod v kmetijstvu. Na ta način neposredna plačila v kmetijstvu prehajajo od čistih javnofinančnih transferjev v kmetijstvo v družbeno sprejemljivejša plačila za jasno opredeljene okoljske storitve kmetijstva.

Prostorski vidiki

Kljub upadanju relativne pomembnosti kmetijstva v narodnogospodarskem oziru, slednje z gospodarjenjem na velikem delu državnega prostora ohranja ključno prostorsko vlogo. Vendar pri tem velja omeniti, da je gibanje obsega in kakovosti kmetijskih površin proces, za katerega je v zadnjih desetletjih v našem prostoru značilna izrazito negativna dinamika. Tako Cunder (1998) identificira dva ključna dejavnika, ki imata najmočnejši vpliv na ta proces. Prvi od njiju je pospešena urbanizacija, ki odvzema kmetijstvu najkvalitetnejša obdelovalna zemljišča. Po ocenah naj bi kmetijstvo zaradi različnih posegov v zadnjih petdesetih letih izgubilo med 10 in 15 % zemljišč (Cunder, 1998). Drugi dejavnik, opuščanje pridelave na nekaterih zemljiščih, je ravno nasproten prvemu, njegov končni učinek na potencial za kmetijsko pridelavo pa je z zaraščanjem površin popolnoma enak. Po ocenah raziskav (Cunder, 1998), se v Sloveniji trenutno zarašča več kot 150.000 ha kmetijskih zemljišč.

Kljub temu, da je v obeh primerih posledica absolutno zmanjševanje površine kmetijske zemlje, pa je med obema procesoma bistvena vsebinska razlika. Medtem ko urbanizacija poteka praviloma načrtno (podkrepljena s planskimi dokumenti), pa zaraščanje kmetijskih zemljišč v celoti poteka nekontrolirano in stihijsko.

Navzlic pospešenemu odpiranju kmetijskih trgov v Sloveniji, ostaja skrb za ohranitev domačih proizvodnih virov z ohranitvijo obdelanosti kmetijskega prostora temeljni strateški cilj kmetijske politike. Proces deagrarizacije namreč ima namreč številne širše negativne posledice gospodarskega, socialnega in kulturnega pomena, kot so negativni demografski trendi, degradacija gospodarskih razvojnih potencialov, zaostajanje v razvoju gospodarske in socialne infrastrukture ter propadanje kulturne dediščine.

Obravnava prostorskih posegov v podeželskem prostoru ter minimiranje negativnih posledic za kmetijstvo zahteva sistematično, celovito in koordinirano sodelovanje med prostorskim planiranjem in sektorskimi politikami. To sodelovanje v Sloveniji ni vzpostavljeno v zadostni meri, od koder tudi izvirajo pojavi stihijskega prostorskega razvoja in degradacija kulturne krajine (Prosen, 1993). V prihodnosti bi bilo nujno razmisliti o izboljšanem konceptu koordinacije v urejanju podeželskega prostora.

Za kmetijska zemljišča v zaraščanju pa Cunder (1998) opozarja, da so le-ta zaradi razmeroma hitre dinamike spreminjanja, tudi z ekološkega vidika lahko zelo labilna. To dejstvo je potrebno pri načrtovanju nadaljnje rabe teh zemljišč vsekakor upoštevati in ob vsakem posegu predvideti tudi morebitne posledice. Načrtovanje možne rabe kmetijske zemlje v zaraščanju, ki se kot nekakšna ťsiva conaŤ nahaja na meji med kmetijskimi in gozdnimi zemljišči, je vsekakor precej zapleten in težko izvedljiv postopek. Dejstvo je, da je v Sloveniji precejšen delež površin, katerih ne bo možno usposobiti za ponovno kmetijsko rabo. To je tako glede na dejansko stanje v naravi kot tudi glede na razpoložljivi delovni potencial, praktično nemogoče izvesti. Če je načrtovanje naravnano v smer, da ne sme biti prostora, ki bi bil brez družbeno koristnih funkcij, je praktično edina rešitev, ki preostane v že prizadetih območjih, načrtno pogozdovanje, oziroma izboljšanje že zaraščenih gozdnih območij.

Eden od edinih učinkovitih ukrepov kmetijske politike za preprečitev nadaljnjega opuščanja obdelanosti z vsemi širšimi negativnimi posledicami predstavljajo izravnalna plačila za območja s težjimi pogoji za pridelavo, za katera je tudi značilno, da so najbolj izpostavljena tem procesu. Sektorski razvojni plan in kasnejša vključitev v mehanizme SKP predvidevata sistematično izvajanje tega ukrepa.

Uporabljeni viri:

BUCKWELL, A. (1997). Towards a common agricultural and rural policy for Europe. Report of a working group on integrated rural policy, convened by Commission of European Communities, Brussels

CUNDER, Tomaž, ERJAVEC, Emil, GLIHA, Slavko, GOLEŽ, Mojca, JUVANČIČ, Luka, MARKEŠ, Marija, REDNAK, Miroslav, VERBIČ, Jože, VERBIČ, Janko, VOLK, Tina. Zaraščanje kmetijskih zemljišč in ukrepi za preprečevanje opuščanja pridelave : letno poročilo o rezultatih opravljenega raziskovalnega dela na področju ciljnih raziskovalnih programov (CRP), (KIS – Poročila o raziskovalnih nalogah, 192). Ljubljana: Kmetijski inštitut Slovenije, 1999. 1 zv. (loč. pag.). [COBISS-ID 743272]

ERJAVEC, E., KAVČIČ, S., STOFOROS, CH., REDNAK, M., MERGOS, G., VOLK, T., JUVANČIČ, L. Agenda 2000 and Slovenian agriculture. Conference paper (Analysing Agricultural Policy Options Under Transition in View of Future Accession to EU). ACE Phare Program, Research project ACE P96-6107-R

ERJAVEC, E., KAVČIČ, S., STOFOROS, CH., REDNAK, M., MERGOS, G., VOLK, T. Pre-accession policy options for Slovenia. Conference paper (Analysing Agricultural Policy Options Under Transition in View of Future Accession to EU). ACE Phare Program, Research project ACE P96-6107-R

GORTON, M., ERJAVEC, E., VALANT, V., KUHAR, A. (1997). Impediments to efficiency in the agro-food chain: Slovenia. Report to OECD, OECD, Paris

JUVANČIČ, Luka, BRYDEN, John. Rural development and the WTO trade talks : report of the 1998 Arkleton Trust Seminar, Douneside, Aberdeenshire, Scotland. February 1998. Enstone; Aberdeen: The Arkleton Trust, 1998. 30 str. ISBN 0-906724-44-9. [COBISS-ID 738952]

KAVČIČ, S (1999). Ocena ekonomskih učinkov agrarnopolitičnih scenarijev za slovensko kmetijstvo. (delovno gradivo)

LESKOŠEK, M., MIHELIČ, R. (1999). OECD national soil surface nutrient balances; Country report: Slovenia; Nitrogen. Centre for soil fertility, soil and environmental science, Ljubljana

MKGP (1993). Strategija razvoja slovenskega kmetijstva. MKGP, Ljubljana

MKGP (1999). Nacionalni program razvoja kmetijstva, živilstva, gozdarstva in ribištva 2000-2002. Sektorski razvojni načrt Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, MKGP, Ljubljana

PAJNTAR, N. (1997). Spremljanje dohodkovnega položaja kmetij v Sloveniji po FADN metodologiji. MKGP Ljubljana, pp. 6-17.

PROSEN, A. (1993). Sonaravno urejanje podeželskega prostora. Katedra za prostorsko planiranje. FAGG, Univerza v Ljubljani

TERLUIN I., et al. (1995). Agricultural income in Less Favoured Areas of the EC: a regional approach. Journal of rural studies, 11(2): 217-228

© Razmnoževanje gradiva in njegovih delov ni dovoljeno. Objava besedila in podatkov v celoti in deloma je dovoljena le z navedbo vira in projekta SGRS, v okviru katerega je bilo gradivo pripravljeno.

 

Vir: projekt SGRS